Longe das agitações de Brasília, onde são tomadas as decisões sobre os rumos do País, a rotina dos brasileiros se desenrola verdadeiramente nas praças, nos postos de saúde, nas escolas e nos transportes públicos. Carregadas de demandas próprias, as cidades tornam-se responsáveis por causar impactos e efeitos imediatos na vida da população a partir de suas ações e omissões. Para atender de maneira efetiva às necessidades dos cidadãos, porém, os gestores de municípios precisam estar atentos para cumprir seus papéis institucionais, ao passo que devem manter suas contas equilibradas.
As limitações encontradas pelos gestores das cidades, ao mesmo tempo, impõem uma realidade indigesta sobretudo em localidades menores. Sobrevivendo principalmente de repasses que vêm dos governos Estadual e Federal, milhares de prefeituras brasileiras encontram dificuldades para manter seu funcionamento em dia, enquanto precisam fazer malabarismos financeiros para realizar políticas públicas eficazes. Mesmo com essa realidade, especialistas criticam que ainda falta vontade de mudança ao passo que sobra desconhecimento sobre políticas fiscais e capacidade de pensar uma gestão de maneira mais moderna e profissional.
Esses atributos, aliás, aparecem como principais empecilhos para muitos dos prefeitos que assumem a cadeira mais importante de suas cidades. Nesta reportagem, O POVO+ busca mostrar como se apresenta o panorama tributário atual que sustenta os municípios ao redor do Brasil, bem como apontar para possíveis soluções e alternativas que podem ser adotadas para que essas esferas de poder possam cumprir seu papel constitucional, sem esquecer de honrar seus compromissos econômicos. Agora antes de adentrar nessa discussão, é preciso compreender como está estruturado o sistema político brasileiro, o qual é explicado logo abaixo.
Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, foi fortalecido o entendimento de que o País funciona como uma federação com três níveis de governo: federal, estadual (com um distrito federal) e municipal. Em suma, isso significa que o poder não fica concentrado no Governo Federal, uma vez que tanto os estados quanto os municípios possuem gestão própria e autonomia para lidar com seus assuntos locais. Desse modo, o governador não fica subordinado ao presidente da República, quanto menos passa a chefiar os prefeitos de seu estado.
Ainda para organizar essas relações, a Constituição estabelece o Pacto Federativo, que define uma série de regras que determinam obrigações financeiras, leis, arrecadação e as responsabilidades de cada esfera de governo. Nesta reportagem, vamos dar uma atenção maior ao recolhimento dos tributos e à sua distribuição, que também passaram a ser determinados pela carta constitucional para evitar qualquer eventual conflito referente às afinidades ou às rivalidades políticas, ideológicas e partidárias entre os mandatários das diferentes instâncias.
Sendo assim, o documento legislativo mais importante do Brasil passou a prever e a determinar transferências obrigatórias da União para os estados e para os municípios. Para as cidades, destacam-se nessa conta o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Ambos são os repasses que representam maior parte das receitas presentes na grande maioria dos municípios brasileiros.
Diante disso, levantamento do OP+ reuniu dados do portal “Transferências Obrigatórias da União - por Município” com intuito de comprovar a importância e a dimensão dos repasses para os cofres das cidades. Na plataforma, são prestadas informações sobre o valor das transferências obrigatórias realizadas pelo Governo Federal aos municípios. Nesse sentindo, percebe-se que a soma dos repasses aos municípios de São Paulo sempre foi superior aos municípios de outros estados.
Ao considerar somente os dois principais recursos (FPM e Fundeb), é possível perceber que enquanto cidades do Amapá receberam no somatório geral transferências de R$ 65 milhões do FPM em 2009, as cidades paulistas embolsaram mais de R$ 5 bilhões naquele ano. Em relação ao Fundeb, a situação também não muda. A título de comparação, os municípios de São Paulo receberam mais de R$ 8 bilhões frente aos R$ 112 mil repassados aos municípios amapaense em 2009 (naquele ano, Roraima foi quem recebeu menos repasses do Fundeb, mas o Amapá veio logo na sequência).
O padrão desses repasses se repetiu ao longo dos 14 anos seguintes, uma vez que eles são determinados a partir de critérios fixos, como quantidade populacional e número de alunos matriculados na rede de educação básica pública. No mapa abaixo, é possível visualizar os valores do FPM e Fundeb repassados para cada um dos municípios brasileiros desde 2009. Para ver os montantes, basta clicar sobre as cidades e ver quanto que elas receberam ao longo dos anos.
Vale lembrar que de acordo com a Confederação Nacional de Municípios (CNM), entidade que busca consolidar o movimento municipalista no Brasil, o FPM é a principal receita para sete a cada dez cidades no País. Assim, o repasse desempenha papel crucial na sustentabilidade financeira da grande maioria dos municípios, sendo a principal fonte de recursos para o funcionamento e desenvolvimento local.
Para muitos municípios, os repasses Estadual e Federal se tornam vitais para cobrir suas despesas previstas de maneira constitucional, como folha de pagamento dos servidores, investimentos em infraestrutura, saúde e educação básica, além de serviços essenciais a exemplo da limpeza urbana, transporte público e outros. Justamente por isso, a discussão sobre como identificar e driblar os desafios fiscais dos municípios se faz necessária, conforme defendem especialistas.
A economista Alessandra de Araújo compreende a importância dos repasses especialmente para os municípios menores pelo fato deles possuírem baixa capacidade de arrecadação própria, encontrando nessas fontes praticamente a única receita suficiente para manter o seu funcionamento. Ela ressalta que cidades com essas características enfrentam inúmeras limitações, como dificuldade para cobrar tributos, principalmente o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU).
"Uma cidade muito pequenininha vive basicamente de repasses, como o FPM, o Fundeb e o ICMS. Então, muitas vezes, ela não tem renda sequer para fazer uma política para cobrar as pessoas, pois não tem fiscais ou mesmo estrutura de cobrança. E as próprias pessoas também não têm renda para pagar os impostos", observa.
Professora de Ciências Econômicas da Universidade Federal do Ceará (UFC), campus de Sobral, Alessandra enfatiza que, no Interior, a população é majoritariamente mais empobrecida e residente de áreas rurais, o que dificulta inclusive o acesso do Poder Público aos seus munícipes. Ao mesmo tempo, ela aponta que a partir da Constituição de 1988, quando houve uma descentralização dos serviços públicos, saindo das mãos da União e dos estados e indo para os municípios, como educação e saúde básica, o caixa municipal não acompanhou as novas demandas.
“Essa é a grande reclamação dos municipalistas: muito trabalho para poucos recursos. Todos os serviços que têm nas cidades precisam de dinheiro para serem geridos, para pagar fornecedores e principalmente os salários dos servidores”, afirma.
Em um local onde há poucos recursos graças às raras oportunidades e ao pouco dinheiro circulando entre seus moradores, o poder municipal acaba se estabelecendo como o empregador mais atraente. De acordo com levantamento da Folha, em 2019 a Prefeitura apareceu como principal patrão em 56% das cidades pequenas do Brasil. Isto é, o número de servidores públicos ultrapassava o de trabalhadores com carteira assinada pelo setor privado.
Pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), os municípios não podem ultrapassar os 60% do seu orçamento anual exclusivamente com folha salarial (nesse percentual 6% precisam estar destinados com gastos para o Poder Legislativo). Isso não impede, contudo, que as contratações desenfreadas e sem critérios objetivos sejam adotadas pelas administrações locais.
Acesse o texto completo da Lei de Responsabilidade Fiscal
“A contratação muitas vezes não vem por meio de concurso público, mas porque aquela pessoa apoiou na eleição e agora precisa ser acomodada em um cargo na prefeitura. Isso não é necessariamente eficiente”, continua Alessandra, resumindo que esse tipo de gestão ajuda a inchar a máquina pública em um cenário onde os recursos já são reduzidos.
Para o professor da Universidade Estadual do Ceará (Uece), Samuel Castelo, esse tipo de política é reflexo de outra ineficiência: a administrativa, que igualmente torna a situação financeira dos municípios preocupante. Ele destaca a inércia dos municípios em investir na administração tributária, apontando a ausência de esforços por parte de gestores que, por vezes, não querem “se queimar” com seu eleitorado. “É muito cômodo para o município não fazer um esforço de arrecadação proveniente do IPTU e taxas. A falta de tecnologia e de uma equipe qualificada compromete a fiscalização e a interação com o contribuinte", alerta.
“Para poder pensar em políticas públicas, vem antes o princípio constitucional do equilíbrio entre receita e despesa. Ou seja, para executar uma política é preciso saber quanto ela custa. Tem alguns casos que a receita é vinculada, como o Fundeb que precisa ser direcionado à educação básica, mas se o prefeito quer construir uma ponte ou uma estrada, ele precisa saber realmente quanto que precisa e quanto vai arrecadar”, diz, fazendo um comparativo com o cotidiano: “Você só pode gastar se receber seu salário.”
Apesar dos inúmeros desafios encontrados nos municípios, onde há poucas fontes de receita e muitos vícios de administração, é possível encontrar soluções para se manter saudável economicamente. Pelo menos é o que afirmam especialistas em contas e políticas públicas. Diferentes iniciativas, por exemplo, buscam ajudar sobretudo pequenas prefeituras a colocar suas contas em dia, dando início a um modelo de gestão mais moderna, eficiente e profissional no que diz respeito às finanças.
Assessor técnico do Sindicato dos Fazendários do Ceará (Sintaf), Osvaldo Rebouças destaca que há uma necessidade de estruturar as administrações municipais, fortalecendo a legislação tributária e adotando técnicas de arrecadação. Ele conta que muitos municípios possuem códigos tributários antigos, sendo crucial atualizá-los para facilitar a implementação de políticas fiscais.
Auditor fiscal aposentado da Secretaria da Fazenda do Ceará (Sefaz), ele reforça a importância da autonomia financeira dos municípios e menciona a falta de uma política estadual para fortalecer as estruturas administrativas tributárias locais de maneira justa e eficiente para garantir a sustentabilidade. “É possível desenvolver um sistema de exercício de tributação de maneira que potencialize enormemente a arrecadação sem trazer um ônus para a população.”
A situação fiscal torna-se ainda mais desafiadora devido à falta de iniciativa dos municípios em buscar arrecadações por conta própria, especialmente no que se refere ao IPTU, que se configura como uma receita praticamente inexistente nos pequenos lugarejos. Samuel Castelo, professor da Universidade Estadual do Ceará, ressalta que, de maneira geral, há uma carência de atualização da Planta Genérica de Valores nas cidades. Esse instrumento, regido por lei municipal, estabelece o valor do metro quadrado dos imóveis e determina o valor venal (que define o preço de um imóvel), possibilitando a tributação do IPTU. A ausência dessa atualização intensifica ainda mais as limitações dos municípios.
Para reverter esse cenário, Samuel propõe a adoção de tecnologias que aprimorem a eficiência na arrecadação, como a disponibilização de boletos em formatos digitais e físicos, juntamente com uma maior transparência em relação aos investimentos provenientes desses impostos. Além disso, ele destaca a importância do trabalho de conscientização do contribuinte sobre a relevância dos tributos, que são cruciais para manter os serviços e a infraestrutura das cidades.
"Não é do agrado de todos pagar tributos, pois muitas vezes há a sensação de contribuir sem receber contrapartidas evidentes. No entanto, os tributos são fundamentais e necessários para reduzir a desigualdade social e promover uma maior justiça fiscal", enfatiza.
Para isso, menciona a eventualidade dos municípios traçarem uma cobrança de IPTU a partir de bases atualizadas e de forma direcionada a quem pode pagar – entenda mais sobre essa discussão clicando na imagem ao lado. Desse modo, sugere uma abordagem justa com isenções para imóveis de menor valor, visando tributar de forma consciente e equitativa. “A ideia não é espoliar o contribuinte, mas cobrar dentro da capacidade de cada um. Se você tem muito, contribui com muito. Se tem pouco, contribui com pouco. Se não tem nada, não contribui com nada”, enfatiza.
“Mesmo em cidade pequena, as prefeituras podem cobrar da parcela da população que tem uma melhor condição financeira, como donos de estabelecimentos comerciais e industriais. Existem cidades que tem uma população pobre porque não há atividade econômica mais desenvolvida e, apesar de também não terem vocação para o turismo, ainda contam com uma parcela de pessoas com boas condições. Essas pessoas deveriam ser tributadas com justiça para dar àqueles com condição inferior subsídios através da tributação.”
Quem também defende uma maior relevância do papel e das obrigações dos municípios é o médico Nilson Diniz. Ex-prefeito de Cedro – a 394 quilômetros de Fortaleza –, ele é ex-presidente da Associação dos Municípios do Ceará (Aprece) e argumenta a importância de replicar modelos que apresentam resultado, como é o caso de uma parceria voltada à educação firmada entre o Governo do Estado e as cidades cearenses há mais de 15 anos.
Em 2007, o Ceará modificou sua lei de repasse do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), aumentando as transferências para os municípios com melhoras educacionais. Em geral, o ICMS representa de 10% a 30% da receita dos municípios, o que significava um incentivo relevante para os prefeitos. Como resultado, houve grande adesão e o Estado passou a ser referência nacional na educação.
“Foi uma política que deu muito certo porque todos querem crescer e evoluir" – Nilson Diniz, ex-prefeito de Cedro-CE.
"Essa foi uma competição saudável que aconteceu por meio de um modelo que qualquer governo pode incorporar”, afirma, mencionando que mesmo estados mais ricos do que o Ceará não conseguem uma educação de melhor qualidade. “Então não é só questão financeira, é questão de atitude e de política pública conjunta. Por isso acredito que a gente pode fazer as transformações nesse modelo de parceria, compartilhando informação com aquelas pessoas que querem fazer a diferença no mundo”, pontua.
Atual consultor da Aprece, Diniz enfatiza a importância de uma educação fiscal não apenas entre os cidadãos, mas também para os gestores públicos. Além da necessidade de entendimento da população sobre o que a politica fiscal pode trazer para a sociedade, o emprego dos recursos de maneira eficaz e em benefício da comunidade deve estar no horizonte das prefeituras.
Docente de Ciências Contábeis e coordenador do Laboratório em Administração Pública da Uece, Samuel Castelo afirma que, nesse sentido, é preciso maior participação dos Governos Estadual e Federal quanto à repartição tributária.
“Os entes precisam viabilizar uma melhor descentralização de recursos para o poder público local" – Samuel Castelo, professor da Uece.
O pensamento do professor Samuel Castelo é seguido pelo de Nilson Diniz, que propõe uma reforma tributária vinculada a um novo Pacto Federativo. O ex-presidente da Aprece pede um entendimento para repensar a distribuição de responsabilidades entre os entes federativos, defendendo uma democratização na municipalização das políticas públicas.
Diante disso, sugere uma reavaliação das obrigações de cada município com base em seu tamanho e estrutura, visando uma distribuição equitativa de recursos. “As coisas acontecem no município, então a gente queria que as políticas votadas em Brasília considerassem as diferentes realidades dos municípios”, justifica.
Com o propósito de aprimorar a condição fiscal dos municípios, duas iniciativas no Ceará buscam efetivamente contribuir para o desenvolvimento das políticas locais. Uma delas consiste em uma formação continuada para gestores públicos, fruto da parceria entre o Tribunal de Contas do Ceará (TCE-CE), o Instituto Plácido Castelo (IPC) e a Universidade Estadual do Ceará (Uece). Paralelamente, o Sindicato dos Fazendários do Ceará (Sintaf) desempenha papel ativo nesse cenário.
A primeira iniciativa propõe especialização na modalidade EaD para os servidores municipais, capacitando-os para uma execução mais eficiente dos orçamentos e um controle mais preciso das contas públicas. Os cinco cursos oferecidos a partir de fevereiro abrangem Auditoria e Controle Interno, Controladoria Pública, Contabilidade Pública, Gestão Pública e Gestão Pública Municipal. O objetivo central é reforçar os quadros técnicos em prol da boa governança na gestão pública.
Por sua vez, o Sintaf atua em duas frentes: respondendo a solicitações de prefeitos em busca de equilíbrio fiscal e identificando possíveis problemas e situações a serem corrigidos nos municípios. Osvaldo Rebouças, representante da entidade, destaca a realização de capacitações autônomas ou em colaboração com o Governo do Estado, visando introduzir modernização na gestão fiscal e financeira das cidades cearenses. Essas ações convergem para fortalecer a capacidade administrativa e promover uma gestão municipal mais eficiente e transparente.
Para este material foram utilizados dados do portal Transferências Obrigatórias da União aos municípios, como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Suas bases de dados foram coletadas no portal de dados abertos Tesouro Transparente.
Para garantir a transparência e a reprodutibilidade desta e de outras reportagens guiadas por dados, O POVO+ mantém uma página no Github na qual periodicamente são publicados códigos, metodologias e bases de dados desenvolvidas.
Metodologia
Para este material foram utilizados dados do portal Transferências Obrigatórias da União aos municípios, como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Suas bases de dados foram coletadas no portal de dados abertos Tesouro Transparente.
Para garantir a transparência e a reprodutibilidade desta e de outras reportagens guiadas por dados, O POVO mantém uma página no Github na qual periodicamente são publicados códigos, metodologias e bases de dados desenvolvidas.
Cenário
Analistas avaliam que políticas votadas em Brasília deveriam considerar as diferentes realidades dos municípios