Orgulhosamente, a ex-prefeita, Luizianne Lins (PT) considera o Plano Diretor (PD) de 2009, “um marco na história do planejamento urbano, sendo um exemplo de como tratar os desafios da implementação de um plano democrático em face de interesses econômicos e políticos conflitantes”.
A petista refere-se ao Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDPFor), elaborado e aprovado na gestão dela. O documento rege os parâmetros urbanos da capital cearense até meados de 2025, mesmo tendo atualização determinada para 2019. Está, portanto, seis anos atrasado. Virou uma promessa.
Enquanto isso, vive-se em um passado remexido. Embora com avanços reconhecidos, o PDPFor tornou-se retalhos. Parâmetros inéditos e reconhecidos pela sociedade civil, como as Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), tiveram a implementação dificultada ao longo de dez anos e, mesmo após alguns avanços conquistados, moradores de áreas prioritárias pedem “apenas que o Plano Diretor seja cumprido”.
Algumas propostas sequer saíram do papel, enquanto outras foram, ao longo do tempo, deformadas por leis municipais, geralmente com respaldo ou proposição da Câmara dos Vereadores.
Fortaleza muda completamente com o passar dos anos
A tendência, conforme apurado nesta reportagem, é a priorização de interesses da construção civil ou setor imobiliário. Ao mesmo tempo, movimentos e organizações comunitárias, ativistas e técnicos relatam um cansaço: por seguirem pedindo algo que os pais e os avós já solicitavam. Com o passar dos anos, a falta de melhorias levou à descrença e baixa mobilização, segundo lideranças.
Assim, a mesma cidade - que visitantes esporádicos não reconhecem quando voltam em poucos anos - permanece com antigos problemas.
Ao mesmo tempo, algumas brigas permanecem as mesmas na Capital
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O PDPFor Participativo foi o quarto documento desta natureza direcionado à capital cearense. Os três primeiros são respectivamente de 1963, 1972 e 1992.
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Há algumas diferenças do atual Plano em relação aos anteriores. O texto vigente foi o primeiro, da Capital, sob a alçada do Estatuto da Cidade, regimento federal de 2001. A lei estabeleceu Planos Diretores como normas básicas do planejamento urbano, obrigatórios em municípios com 20 mil habitantes ou mais, devendo ser atualizados a cada 10 anos.
A outra novidade se dá exatamente pela palavra que o acompanha: participativo. Ainda sob a alçada do Estatuto da Cidade, em 2005, o Ministério das Cidades promoveu uma ampla campanha nacional pela revisão
Fortaleza atualizou o regimento urbano, portanto, com atraso. Como o Plano era de 1992, a atualização deveria ocorrer até 2006 (10 anos + prazo previsto previsto pelo Estatuto).
Plano foi aprovado pela Câmara Municipal em 23 de dezembro de 2008, pouco após a reeleição de Luizianne, como resultado de anos de reivindicações sociais. O projeto acabou sancionado pela Prefeitura em março daquele ano.
Luta social foi responsável pelo Plano Diretor que conhecemos
Estudos acadêmicos e matérias do O POVO registraram as discussões da época. Circulavam grandes preocupações com especulação imobiliária e exclusão territorial na elaboração do PD.
Havia ainda discussões sobre a interferência da construção civil no desenho de Fortaleza, esvaziamento do Centro da cidade e a desigualdade entre bairros nobres e periferias: os primeiros com infraestrutura saturada e os demais com serviços precários e poucas opções de lazer. Nas comunidades, a principal luta era pela regularização fundiária. Tudo muito semelhante com o cenário de 2025.
IPTU previsto no Plano nunca saiu. Super-prédios expandiram-se em Fortaleza
O Plano Diretor trouxe algumas medidas voltadas a estas questões, todas encaminhadas em grande parte devido à pressão de movimentos sociais, finalmente incluídos no processo de elaboração. O destaque foram as Zonas Especiais. Elas são dividas em sete, além da Área Especial Aeroportuária.
As Zonas Especiais de Fortaleza
Os vazios urbanos, por exemplo, foram enquadrados como Zonas de Interesse Social (Zeis) do tipo 3. O Plano trouxe propostas de soluções para estes espaços, como o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) gradativo, ou seja, o aumento da alíquota anualmente devido à não utilização do espaço. O PDPFor ainda incluiu projetos para mobilidade urbana, meio ambiente, dentre outros tópicos.
Algumas propostas do Plano Diretor Participativo
Mas talvez um dos maiores destaques sejam as Zeis de tipo 1 e 2. As primeiras referem-se a assentamentos irregulares com “ocupação desordenada, em áreas públicas ou particulares”. As segundas abarcam loteamentos clandestinos ou irregulares e conjuntos habitacionais, públicos ou privados.
Em ambos os casos, a determinação de certas localidades como Zeis visava a uma atenção especial, como a promoção de saneamento e regularização fundiária das propriedades.
As Zeis Prioritárias em Fortaleza
No geral, os avanços do Plano são reconhecidos pela sociedade civil. A reclamação ouvida ao longo da apuração deste material diz respeito não ao conteúdo do PDPFor, mas à execução dele.
Em artigo, o professor Renato Pequeno, pesquisador CNPq 2 com estudos nas áreas do planejamento e política urbana e habitacional, utilizou-se da expressão “falência seletiva”, mencionada no título desta reportagem. Texto foi elaborado em parceria de Marcelo Mota Capasso, do Programa de Pós--Graduação em Geografia da Universidade Federal do Ceará (UFC).
Segundo ele, a questão não é se o Plano funcionou ou não, mas “de que forma ele funcionou”. “Na verdade, a questão revela uma contradição a ser explorada: o PDP funcionou sim, mas em um campo assimétrico de forças, aumentando a distância entre princípios e objetivos, de um lado, e, de outro, suas normas eminentemente técnicas. Tais normas são os parâmetros de zoneamento que regulam o uso e a ocupação do solo, que exatamente o operacionalizam enquanto plano-ação”, cita o professor Renato Pequeno, em artigo.
Assessor técnico do movimento Quintau Coletivo, Stelme Girão de Souza, avalia ser notório o fato de “a implementação do plano ter sido limitada e desigual”. “Na prática, o plano falhou em promover transformações estruturais nas periferias e não conseguiu garantir o direito à cidade para os territórios historicamente marginalizados (afinal, até hoje as zonas especiais de interesse social seguem não regularizadas)”, considera o mestrando na linha de Planejamento Urbano e Direito à Cidade.
A própria ex-prefeita Luizianne citou “desafios” para a implementação do Plano, citando uma “descontinuidade” do projeto, após 2012 - ano de saída dela da Prefeitura. O ex-prefeito Roberto Cláudio (PDT) foi contatado para este material, mas não houve retorno.
“Muitos instrumentos previstos no Plano Diretor, especialmente os da habitação de interesse social, como as Zeis, não foram devidamente regulamentados ou implementados de forma eficaz”, disse ela.
E completou: “Isso levou a uma ‘falência progressiva’ do teor progressista do plano, em que os interesses de mercado, muitas vezes, prevaleceram. A deputada ainda citou o surgimento de novas dinâmicas urbanas e mudanças na legislação como instrumentos de impacto na continuidade do Plano.
Apesar do marco citado de 2012, as interferências no projeto teriam iniciado mesmo antes da implementação dele. A inclusão das Zeis, por exemplo, foram resultado de efervescência e lutas intensas, muito contestadas por representantes do setor imobiliário.
Ainda entre o envio Projeto de Lei discutido pela população e a Câmara, algumas das áreas elencadas como Zeis prioritárias foram suprimidas e “vazios urbanos” foram comercializados. Até prédios públicos ergueram-se neles - ironicamente, a Secretaria Municipal da Infraestrutura e a do Urbanismo e Meio Ambiente, segundo artigo de Renato Pequeno.
Houve ainda contestações sobre diferenças entre o aprovado na Câmara e o que chegou ao Executivo. Dentre as questões, pautou o debate a proibição de Zeis nas proximidades de zonas hoteleiras, a permissão da construção de grandes empreendimentos na área do Pirambu e, especialmente, a exclusão “misteriosa” da comunidade do Lagamar como Zona Prioritária. A repercussão foi tão grande que movimentos sociais chegaram a se ausentar do lançamento do projeto.
Como resposta, a Prefeitura manifestou estar ciente. Prometeram reverter as mudanças no projeto. Foram realizadas reuniões e um novo projeto foi apresentado às lideranças e enviado à Câmara, em abril. No entanto, o PL não incluía a situação do Lagamar e, um ano depois, outras leis complementares, como a do IPTU, não haviam sido enviadas à Câmara.
O imposto gradativo acabou nunca sendo implementado, assim como outras determinações aos vazios urbanos. O Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (CMDU), órgão consultivo para questões urbanas, também não saiu.
Ao mesmo tempo, o portal oficial da Prefeitura de Fortaleza indica pelo menos 14 Leis Complementares que alteram o documento original, até 2024. A maior parte se refere a mudanças no zoneamento estabelecido em 2009.
As alterações, no entanto, tendem ser maiores. Estudos do professor Renato Pequenos indicam 61 mudanças nos parâmetros propostos pelo PDPFor, até 31 de janeiro de 2020. Elas se referem a critérios de regularização fundiária e emendas sobre parâmetros de zonas especiais.
O foco foi um aumento nas Zonas Especiais de Dinamização Urbanística e Socioeconômica (Zedus), voltadas ao desenvolvimento econômico. Somente deste grupo, foram 953 hectares expandidos em 10 anos.
Destacam-se ainda, dos 61 projetos, os 18 que aumentam coeficientes na Outorga Onerosa do Direito de Construir, ou seja, permitem construções para além do permitido, mediante pagamento. O dispositivo, diferente de outros pontos do PDPFor, foi regulamentado. A ação ocorreu em 2015 e já no ano seguinte 16 dos projetos aqui citados foram aprovados.
Nos últimos anos, cabe destacar o foco nas áreas verdes. Citado no episódio anterior, estudo do Quintau Coletivo apontou 23 Projetos de Lei Complementar (PLCs) com foco em reduzir o zoneamento ambiental de áreas de Fortaleza. Do total, nove foram aprovados e outros 11 ainda tramitavam em 2024, ano de apuração do estudo da organização.
As modificações no Plano Diretor
Essa rapidez em alterações ao Plano vai de encontro a uma morosidade em outros aspectos dele. Para o professor Pequeno, “a falência seletiva do plano diretor de Fortaleza coincidiu com a continuidade da exclusão territorial da população pobre, a redução paulatina de áreas de proteção ambiental e a ampliação do estoque imobiliário urbano subutilizado, resultando em retenção especulativa de terra urbana bem-localizada, novos desafios colocados à pesquisa socioespacial”.
E, neste sentido, o Lagamar é um exemplo direto. A localidade só foi tornada Zeis após intensos protestos populares. Em novembro de 2009, por exemplo, 500 pessoas marcharam da comunidade em direção à Câmara e vaiaram representantes do legislativo.
Conseguiram a inclusão em março de 2010, em meio a tensões de que a comunidade, de localização estratégica, fosse sufocada pelas obras da Copa do Mundo.
Um alívio - momentâneo. Quinze anos depois, a efervescência esfriou e os problemas permanecem intensos.
Todo ano a comunidade espera o alagamento, conforme conta Laíssa Limeira, membro do Conselho Gestor da Zeis Lagamar e mestre pela Universidade Estadual do Ceará (Uece). Nascida por refugiados da seca do Interior, nos anos 1950, a comunidade firmou-se em torno da água do canal que, quando não sobe às casas, acumula lixo.
Já no surgimento, vieram conflitos por terra causados em muito pela localização estratégica do bairro, reconhecida pelos próprios moradores: “é perto de tudo”. Virou foco de obras.
A construção da Avenida Perimetral, nos anos 1970; a expansão da Av. Borges de Melo, nos 1980; o surgimento do Veículo Leve sobre Trilhos (VLT), nos 2010. Tudo isso ocorreu em torno da comunidade e levou a remoções. “Eu e minha família somos pessoas removidas pelo VLT. A gente ainda aguarda a moradia que foi prometida pelo Governo do Estado”, conta Laíssa.
O cenário se repete em outras Zeis. No Serviluz e Cais do Porto, prédios e empreendimentos comerciais brigam pela vista privilegiada da orla. Por lá, houve projetos de remoção em 2014, 2022 e 2024.
Ouvido no primeiro episódio deste especial, Jander Romão contou estar morando no conjunto
Na Zeis do Pici, as grandes questões envolvem mobilidade e transporte público, conforme Cícera da Silva Martins, presidente do Conselho da Zeis. Outras questões repetem-se em todas as Zonas ouvidas: falta de equipamentos culturais próximos, baixa escuta com os governos, falta de saneamento básico, remoções, dentre outros.
Há ainda sérias problemáticas de segurança pública - sob alçada do Estado, mas intensificadas por falta de infraestrutura municipal. A reportagem tentou uma visita ao Lagamar em pelo menos quatro datas, mas foi impossibilitada por questões de conflitos territoriais.
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Isso tudo diz respeito ao Plano Diretor. O funcionamento pleno das Zeis envolve diversos aspectos. Dentre eles, a escuta do
Os Pirfs são propostas urbanísticas, fundiárias, econômicas e ambientais, elaboradas com base em escuta popular. Cada Zeis tem um Pirf específico - ou deveria ter.
O Plano, vale lembrar, é de 2009. Nele já havia a previsão dos Pirfs. Das 12 Zeis prioritárias, dez conseguiram elaborar o instrumento - apenas em 2020. Estes foram normatizados, transformados em Projetos de Lei Complementar e enviados para a Câmara. Estão em tramitação, sem previsão. As outras duas Zeis - Cais do Porto e Cajazeiras - ainda estão com os Pirfs em processo de licitação.
“A gente sabe que o que a gente elaborou, de 2019, para sair em 2020. Muita coisa na comunidade que a gente fez no Pirf mudou. O que a gente precisa é de uma revisão do Pirf, sendo que eles nem foram implementados”, conta Cícera, do Pici.
Os Pirfs representam esperança para os problemas cotidianos. “Para que algo seja feito com os alagamentos. Todo ano a mesma coisa - as pessoas perdem bens, perdem móveis”, exemplifica Laíssa, do Lagamar.
Enquanto muita coisa está estagnada, as poucas seguranças trazidas pelo Plano Diretor são agarradas. Ainda na comunidade à beira do Canal, a frase “Aqui é Zeis” foi utilizada como argumento para evitar a remoção do Assentamento Salgadeira, em 2023.
Mais de 90 famílias foram ameaçadas de remoção. Começou uma campanha com o Escritório Escritório de Direitos Humanos e Assessoria Jurídica Popular Frei Tito de Alencar (EFTA) e, pouco depois, “carimbos” com os dizeres “Zeis fica” e “moradia é direito” marcaram as casas.
Para muitos, somente naquele momento houve a descoberta de que a área era uma Zeis e, por conta da definição, lá permaneceram. “A maioria das pessoas ainda não sabe do que se trata. Esse processo não deveria ser tão violento para essas pessoas. Dentro de uma zeis, as coisas não acontecem desse jeito”, diz Laíssa.
Em 16 anos, dobrou o número de veículos em Fortaleza. A população diminuiu em pouco mais de 20 mil habitantes devido à migração para as cidades metropolitanas - a Capital extravazou. Há 66 áreas de risco, distribuídas em 39 bairros. A cidade está inchada, mais vertical, mais quente e com novos problemas de segurança. Em vez de superados, os problemas antigos somaram-se à nova conjuntura.
O POVO+ investigou problemas urbanos em Fortaleza, intensificados com a demora do PDPFor
Neste meio tempo, algumas propostas urbanísticas foram elaboradas, como o programa Fortaleza 2040, da gestão do prefeito Roberto Cláudio (PDT). O plano é dividido em módulos, visando a acessibilidade e “vida comunitária fortalecida”. Assim como o Plano Diretor, há impasses e o projeto segue sem revisão desde 2016.
Para a população, o sentimento é de estagnação. “A Prefeitura foi inventando todo tipo de Plano até chegar nessa Fortaleza 2040, mas executar o que estava no plano de 2009, que era uma proposta boa, feita, nada. Nos outros planos a questão também é essa - a execução. Onde as periferias, as pessoas que lutaram podiam ter sido mais beneficiadas. Queremos execução”, cita Cícera, do Pici.
A reportagem entrou em contato com especialistas para, em soma às reivindicações populares, ouvir sobre propostas que não podem faltar no novo Plano Diretor. Além do Quintau Coletivo, ouvimos o Campo Popular do Plano Diretor, frente de luta histórica e citada por representantes de comunidades como intermediadora das discussões da atual revisão do PD.
Stelme, do Quintau, elencou diversas proposições para a nova norma. Os focos seriam a efetivação das Zeis 3 (vazios urbanos), com a aplicação do IPTU progressivo e do Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsória (Peuc). Também citou a proteção rigorosa de áreas ambientais e a instalação urgente do o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (CMDU), para uma maior participação popular na divisão da cidade.
Propostas para o novo Plano Diretor de Fortaleza
Os pontos também foram citados por Fernanda Mattos, membro do Campo Popular do Plano Diretor. Para além deles, ela frisou a necessidade de aplicação dos elementos primordiais do PDPFor: direito à cidade, direito à moradia digna, especialmente de grupos vulneráveis.
“Isso é papel primordial do plano diretor. Uma melhor distribuição das riquezas produzidas pela cidade – e por seus trabalhadores – e um maior controle social do solo urbano tem total conexão com esta demanda”, diz a arquiteta urbanista, doutoranda pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP.
“A alta lucratividade dos super prédios, dos projetos especiais, etc, precisa ser revertida de maneira significativa para população que apenas sofre com os ônus deste desenvolvimento urbano elitista e segregador”
- Fernanda Mattos, membro do Campo Popular do Plano Diretor
Ex-prefeita, Luizianne Lins citou a necessidade de regularização fundiária e acrescentou outros pontos. Elencou, por exemplo, uma crescente demanda por justiça ambiental, sob o contexto das mudanças climáticas. Segundo ela, há necessidade “de definir novas regras de proteção e uso para o entorno de lagoas e riachos, e outras Zonas de Preservação Ambiental (ZPAs)”, além de “consciência ambiental colada na materialidade das pessoas”.
Quanto à participação popular, ela defende atenção. “E, por fim, não podemos esquecer que o país e nossa cidade estão em tempo de reconstrução após a pandemia de Covid-19 e o perigo da praga fascista na política. Diante disso, é mais do que necessária a retomada do planejamento participativo para fortalecer nossa democracia urbana contra os assaltos do irracionalismo negacionista e da tecnocracia.”
Não foi possível entrevistar o professor Renato Pequeno para esta reportagem. No entanto, os estudos dele serviram de base para o material, desde o título até os dados documentais e numéricos de 2009 a 2025.
A “falência seletiva” foi observada diretamente por ele, ano após ano. E, na perspectiva de um novo documento, ele salienta os erros do antigo para que não se repitam.
“A assimetria de conquistas na implementação do PDP revela o limite do instrumento. Não se pode tomá-lo dissociado da sociedade civil organizada que o produziu nem das pressões de agentes produtores do espaço com amplo controle sobre a gestão urbana, tampouco da capacidade de mobilização do instrumental do planejamento urbano em defesa ou detrimento dos mais diversos interesses, inclusive contraditórios”, defende o professor, em artigo.
Para esta reportagem, foi realizada uma entrevista exclusiva com a ex-prefeita e hoje deputada federal, Luizianne Lins (PT). Para além das falas incluídas no texto, a gestora comentou de demais aspectos da implementação do Plano Diretor de 2009 e ponderou sobre os motivos que levaram à não implementação dele. Clique no card e leia a entrevista completa.
Este material só foi possível com base em pesquisa documental, acadêmica e auxílio de Inteligência Artificial. Mais de 90 páginas de jornal foram coletadas pelo O POVODOC, sob alçada de Roberto Araújo e Miguel Pontes.
As matérias e reportagens resgataram todo o processo de aprovação e desdobramentos do Plano Diretor Participativo, de 2009. A partir delas, foi possível desmentir narrativas e esclarecer as dificuldades enfrentadas pelos movimentos sociais da época. Também foram coletadas matérias sobre a atual revisão do Plano Diretor, usadas especialmente para o episódio 1 deste especial.
A reportagem ainda analisou o documento do PDPFDor, de 108 páginas, além das 16 leis complementares de alteração a ele, presentes no portal da Prefeitura de Fortaleza. Também foram consultadas matérias da Prefeitura, do Ministério Público, da Defensoria Pública, da Assembleia Legislativa do Ceará e quatro artigos acadêmicos, listados nas referências ao fim do material.
Todo esse montante de informações foi alocado em duas pastas no programa NotebookLM, inteligência artificial limitada ao universo de informações dos arquivos. A ferramenta auxiliou na localização de termos e montagem de linhas do tempo, assim como checagem do local exato onde os dados estavam nos documentos. Tudo foi checado por jornalistas, revisado e, somente então, publicado.
O ex-prefeito Roberto Cláudio (PDT) foi contatado para este material, mas não houve retorno. O espaço está aberto.
""Olá! Aqui é Ludmyla Barros, repórter do O POVO+. O que achou da matéria? Te convido a comentar abaixo!""
Série de reportagens aborda as tensões sociais, econômicas e ambientais do processo de montagem da norma básica de planejamento urbano de Fortaleza. Anos de reavaliação revelam sérias problemáticas urbanas e desigualdade social
